Acqua e Servizi Idrici in CETA

[ Traduzione del capitolo "Water and Water Services" di "Making Sense of the CETA" scritto da Stuart Trew, Canadian Centre for Policy Alternatives ]

Punti chiave

Salvo diversa indicazione, tutti gli Articoli, Allegati e Appendici citati in questa capitolo, si riferiscono alla versione definitiva dell’ Agosto 2014 del testo CETA (Accordo globale su economica e commercio tra UE e Canada) trapelato per la prima volta tramite le emittenti tedesche ARD (Associazione delle emittenti pubbliche tedesche) ed ora disponibile in http://eu-secretdeals.info/ceta.

Negli accordi commerciali internazionali l’acqua e i servizi idrici rimangono una questione controversa a livello globale. Mentre i trattati su commercio e investimenti, come il CETA, sono intesi a governare la fornitura di beni e servizi, e la relativa regolamentazione è basata sui principi del libero mercato, per le Nazioni Unite l’accesso all’acqua potabile e agli impianti igienico-sanitari è considerato un diritto umano fondamentale che i governi o altri enti senza scopo di lucro devono fornire.

All’interno di accordi di libero scambio, o trattati bilaterali di investimento (BITS o FIPA) sono inseriti appositi articoli di tutela degli investimenti che effettivamente proteggono le attività industriali nocive (per inquinamento o impoverimento) delle risorse idriche senza possibilità di addossare alle aziende inquinanti la responsabilità delle loro azioni. Gli accordi, come il CETA, garantiscono infatti agli investitori stranieri il diritto di essere risarciti nel caso in cui una decisione del governo (ad es. una nuova legge per l’ambiente) abbia come effetto – anche se non voluto e anche quando la norma colpisca ugualmente aziende nazionali e straniere - di ridurre la redditività di un investimento (v. il Capitolo Composizione delle controversie tra Stato e Investitore di Peter Fuchs).

Nel CETA e negli altri Accordi il linguaggio per esprimere la necessità di uno sviluppo sostenibile è estremamente vago rispetto a quello usato per l’attuazione delle misure di protezione degli investimenti (v. il Capitolo su Sviluppo Sostenibile e Tutela Ambientale di Ramani Nadarajah)

Nonostante gli impegni di Canada e UE sulle gare d’appalto di impianti igienico-sanitari, come traspare dai documenti trapelati, siano confusi e a volte ambigui, possiamo dire con certezza che alcuni appalti di servizi idrici da parte dei governi locali riguardano i servizi pubblici e le Aziende della Corona (Azienda pubblica nazionale o locale, tipica del Commonwealth) e questo consente alle società idriche private di mettere “un piede nella porta” per insediarsi ed espandere la fornitura e il trattamento delle acque da parte dei privati stessi.

Per tutte queste ragioni, l’opinione pubblica ha esercitato pressioni nei confronti dei negoziatori canadesi e europei affinché venissero escluse scelte o decisioni governative riguardo all’acqua e ai servizi igienico-sanitari da qualsiasi normativa del CETA in materia di commercio, investimenti o appalti.

Purtroppo l’accordo definitivo adotta il solito approccio frammentario, tipico dei passati accordi di libero scambio del Canada, che non tutela adeguatamente le risorse idriche e contraddice la recente risoluzione dell’ONU sul diritto umano all’acqua e ai servizi igienico-sanitari, pubblici e a basso prezzo.

Analisi della normativa chiave

“Acqua allo stato naturale”

Il CETA, in analogia con il NAFTA, contiene una limitata esclusione dalle disposizioni contrattuali, dell’ “acqua nel suo stato di natura”. Lo stesso articolo (Capitolo 2, Articolo X.08) afferma che “ nulla nel presente Accordo obbliga una delle Parti a consentire l’uso commerciale dell’acqua a qualunque scopo, compreso il prelievo, estrazione o derivazione per l’esportazione all’ingrosso.” Tuttavia, “Qualora una Parte permetta l’uso commerciale di una specifica fonte idrica, dovrà farlo in modo coerente con l’Accordo.” In altre parole, una volta che l’acqua abbandona il suo stato di natura ed entra in commercio, ricade sotto le norme CETA.

In pratica, ciò significa che nessun livello di governo (federale, provinciale, comunale, Prime Nazioni^[1]) è obbligato a permettere a una società a un investitore di prelevare acqua allo stato naturale per esportazione o uso in qualsivoglia impresa commerciale come imbottigliamento, attività manifatturiere, produzione di sabbie bituminose ecc. Tuttavia, se a una società viene permesso di farlo, entrano in campo le norme CETA di accesso al mercato (ad es. trattamento nazionale, divieto di requisiti di prestazione) e di tutela degli investimenti (a es. standard minimo di trattamento). L’acqua cessa di essere un bene pubblico escluso dall’accordo ma viene assoggettata, come una merce, alle normative CETA.

L’acqua imbottigliata diventa un esempio significativo. Ikl Canada può dire no a un investitore che proponga di esportare l’acqua all’ingrosso. Ma non esiste nulla, né nel CETA né nel NAFTA, che impedisca a una società privata di imbottigliare e spedire l’acqua oltre frontiera - il Canada esporta in questo modo decine di milioni di litri d’acqua – dato che l’uso commerciale dell’acqua deve essere gestito “in modo coerente” con gli Accordi. L’acqua diventa un bene commerciabile, come le scarpe da ginnastica o la benzina, e il suo commercio è tutelato dalle norme sull’accesso al mercato e sugli investimenti. In altre parole, il Canada non può interferire con il commercio dell’acqua in bottiglia, revocando i permessi di prelievo o ponendo restrizioni all’esportazione, senza provocare una controversia sul commercio o sugli investimenti.

Le sabbie bituminose sono un altro esempio di come s’intrecciano gli Accordi sull’acqua e sul commercio, per il fatto che la loro lavorazione richiede un alto consumo d’acqua. Se il governo dello Stato di Alberta o quello federale decidessero di limitare la quantità di acqua utilizzabile dalle imprese per l’estrazione e la lavorazione delle sabbie bituminose, si potrebbe facilmente innescare una controversia investitore-stato per il fatto che il cambiamento della normativa viene a modificare ingiustamente le prospettive di investimento dell’azienda, oppure a rappresentare una sorta di esproprio da parte del governo. Per intentare una causa vincente l’azienda non dovrebbe nemmeno portare le prove di essere discriminata. Per esempio, la Lone Pine Resources, in base al NAFTA, ha fatto causa contro la moratoria sul fracking (Tecnica per estrarre gas naturale dalle rocce di scisto) per ottenere un risarcimento di 250 milioni di dollari.

Acqua potabile e servizi igienico-sanitari

Dopo una notevole pressione sui negoziatori CETA da parte dei sindacati del Pubblico Impiego, dei Comuni e altri, affinché i servizi idrici fossero esclusi dall’Accordo, Canada e UE hanno introdotto nell’Allegato II ampie restrizioni sugli obblighi di Accesso al mercato e del Trattamento nazionale riguardanti captazione, depurazione ed erogazione dell’acqua. L’Allegato canadese recita: “Il Canada si riserva il diritto di adottare o mantenere (in vigore) qualsiasi norma relativa alla captazione, depurazione ed erogazione dell’acqua”. Il testo europeo è più specifico ma risponde in sostanza allo stesso obiettivo, quello di ritagliarsi uno spazio politico rispetto ai servizi idrici. “L’UE si riserva il diritto di adottare o mantenere qualsiasi norma relativa alle disposizioni sui servizi riguardanti la captazione, depurazione ed erogazione dell’acqua alle utenze domestiche, industriali, commerciali o altro, comprese le disposizioni riguardanti l’acqua potabile e la gestione idrica.”

Nei dibattiti pubblici, i negoziatori canadesi del CETA evocavano gli impegni derivanti dall’AGCS (Accordo Generale sul Commercio dei Servizi) per quanto riguarda i servizi idrici, che comprendono servizi integrati di progettazione e gestione per la fornitura dell’acqua e progetti chiavi in mano per fognature, sostenendo che non era importante escludere totalmente i servizi idrici dal CETA. Si ignorava così, o si tentava di nascondere il fatto che l’ AGCS, a differenza del CETA, non è applicabile tramite sentenze su controversie investitore-stato, e che non è possibile per i governi, in base al CETA, avanzare riserve sugli standard minimi di trattamento e sulle clausole di esproprio nel campo degli investimenti. Questi forti diritti delle multinazionali, evocati dagli investitori in molte controversie contro provvedimenti governativi, sarebbero alla portata di qualsiasi investitore privato Canadese o Comunitario operante nel campo della fornitura di acqua o delle fognature, indipendentemente dalle riserve dell’una o dell’altra parte sull’Allegato II.

In pratica ciò significa che i governi Canadese e della UE, compresi i Comuni, sono liberi di privatizzare come e quando vogliono, in tutto o in parte (con il sistema pubblico-privato o tutto privato) i sistemi idrici pubblici. Ma sono molto meno liberi di rimunicipalizzarli in futuro, qualora il livello del servizio privato sia insoddisfacente o troppo oneroso. La riserva sull’Accesso al Mercato darebbe ai governi la potestà di ri-istituire il monopolio pubblico ma gli investitori hanno nuovi diritti per fare causa contro questa decisione ricorrendo ai tribunali privati sugli investimenti.

Per esempio, nel 2012 uno di questi tribunali ha riconosciuto all’azienda sanitaria privata Achmea un risarcimento di €22 milioni ($31 milioni) a carico del governo slovacco, per la revoca della privatizzazione della sanità avvenuta nel 2006. Società idriche private in Argentina hanno condotto una battaglia analoga e hanno vinto delle cause investitori-stato riguardanti la rimunicipalizzazione dell’acqua. Così, anche se nulla nel CETA obbliga i governi canadese o europei a privatizzare, una volta che lo fanno diventa quasi impossibile (e costosissimo) invertire la rotta. Una scelta pubblica del tutto legittima riguardante un servizio fondamentale come quello della fornitura e trattamento dell’acqua è sostanzialmente criminalizzata dagli Accordi come il CETA.

È importante qui notare che il governo canadese sta premendo fortemente sui Comuni perché privatizzino le infrastrutture e i servizi idrici, come detto qui sotto. Nel frattempo la tendenza pressoché generale nel mondo, Stati Uniti compresi, è alla rimunicipalizzazione, che è più conveniente e più democratica.

Appalti di servizi idrici

Una grave minaccia all’acqua pubblica viene dal Capitolo sulle gare (di appalto, concessione) del CETA anche se gli obblighi, per quanto riguarda il Canada, e stando al testo trapelato, sono confusi e a volte ambigui. Possiamo dire con certezza che essi coprono gli appalti di almeno alcuni servizi idrici da parte dei governi locali, Aziende di Pubblici servizi e Aziende della Corona1 e questo consente alle società idriche private d’ infilare “un piede nella porta” per insediarsi ed estendere la fornitura e il trattamento di quello che le Nazioni Uniti hanno dichiarato essere un servizio pubblico essenziale che dovrebbe essere fornito dal settore pubblico. 

Le note generali sugli impegni complessivi del Canada in materia di appalti (Capitolo 21, Allegato X-07) stabiliscono che sono esclusi gli acquisti da parte di soggetti appaltanti “in relazione alle attività nel settore dell’acqua potabile, energia, trasporti e settore postale … a meno che tali contratti siano previsti dalla Capitolo B dell’Allegato X-03” . Tale Allegato, sugli appalti delle Aziende della Corona e altri soggetti di proprietà governativa come i Servizi Pubblici, contiene infatti “Disposizioni o operazioni di reti fisse destinate a fornire un servizio al pubblico, in relazione alla produzione, trasporto o distribuzione di acqua potabile e trattamento delle acque reflue, o fornitura di acqua potabile alle reti suddette” anche se a una soglia alquanto più alta delle altre merci e servizi (v. Capitolo sugli appalti pubblici). Starebbe quindi a significare che l’appalto dei servizi idrici da parte delle Aziende della Corona e delle Aziende di Servizi è previsto dalle norme sugli appalti del CETA.

Nel Capitolo 21, Allegato X-05, che elenca gli specifici servizi del Canada che Enti governativi preposti devono appaltare con modalità coerenti con l’Accordo, figurano sia lo “smaltimento di acque reflue e rifiuti, fognature e servizi analoghi” (CPC codice 94) e “Servizi integrati di ingegneria” (CPC codice 8673). La sottoclasse CPC 86732 di quest’ultimo comprende “ servizi di ingegneria integrata e di project management per la fornitura di acqua e lavori di fognatura chiavi in mano” che include “progettazione, studi preliminari di investimento, progettazione preliminare e definitiva, stima dei costi, programma di costruzione, ispezione e accettazione contrattuale,, come pure servizi tecnici quali selezione e formazione del personale, predisposizione dei manuali operativi e di manutenzione e tutti quei servizi di ingegneria forniti al cliente che fanno parte di un pacchetto integrato di servizi per un progetto chiavi in mano.”

Ovviamente il coinvolgimento del settore privato nei servizi idrici – la formazione tecnologica, di ingegneria e di manutenzione necessarie per costruire e gestire sistemi idrici complessi – è necessaria al buon funzionamento di qualsiasi azienda pubblica di servizi. I progetti chiavi in mano sono per loro natura ceduti al pubblico una volta completati, a differenza dei partenariati pubblico-privato nei quali un’azienda o un consorzio privato si accorda per gestire un Servizio pubblico per un periodo determinato a scopo di lucro. Il tutto-privato sembra praticamente escluso dalle regole degli appalti CETA, forse per una certa riluttanza a dare istruzioni a soggetti privati sul come fare i loro affari. Tuttavia gli appalti di servizi idrici (almeno le fognature e forse l’acqua potabile) da parte di Aziende di Servizi Pubblici o Amministrazioni municipali che decidono tra il sistema tutto privato o il tutto pubblico, sembrano essere compresi nell’Accordo. E comporteranno delle conseguenze per il gruppo dirigente delle aziende idriche locali.

Come ha spiegato l’avv. Steven Shrybman in un parere legale al Columbia Institute: Le norme contenute nel CETA consentiranno alle multinazionali dell’acqua di infilare il piede nella porta ogni qual volta un Comune o un’Azienda di Servizi Pubblici canadese metta a gara qualsiasi cosa (ad es. tecnologia per il trattamento delle acque) o servizio (ad es. opere di ingegneria, progettazione, costruzione, o servizi operativi) riguardanti il sistema di fornitura dell’acqua. La relazione contrattuale può quindi fornire alla ditta una pedana da cui estendere i propri interessi nel campo dei sistemi idrici e fognari.

Vediamo ora una potenziale situazione in cui l’introduzione dei servizi idrici nel Capitolo degli appalti CETA, interferisce con le scelte autonome e democratiche di governi locali. Per un certo tempo i Comuni canadesi hanno chiesto al governo federale il finanziamento, assolutamente necessario, delle infrastrutture. Nel 2007 la Federazione dei Comuni Canadesi ha stimato che gli investimenti per colmare il deficit di infrastrutture ammontassero a 123 miliardi di dollari, 31 miliardi dei quali solo per le infrastrutture idriche. Invece di considerare questa come un’opportunità per favorire lo sviluppo economico, il governo federale ha frapposto una serie di ostacoli all’ottenimento di quel denaro sotto forma di uno schema pubblico-privato. Come ha poi spiegato la Federazione con una scheda del 2014 ai Governi locali : Quanto alle procedure di richiesta [di finanziamenti al National Building Canada Fund], i progetti al di sopra dei 100 milioni di dollari devono essere soggetti allo schema P3 (partenariato pubblico-privato) e saranno gestiti da PPP Canada^[2]. Una condizione che non solo è stata inserita nel Bilancio 2013 ma alla procedura è stato aggiunto che la decisione PPP sul partenariato pubblico-privato sarà considerato definitiva e vincolante. Si tratta di un preoccupante cambiamento politico. I governi locali sono i più competenti a valutare il fabbisogno e la consistenza delle infrastrutture per la loro comunità e sottrarre questa decisione ai rappresentanti eletti localmente porta a distorcere le priorità locali. Inoltre lo schema P3 non è una semplice procedura di spunta delle caselle di una lista di controllo. Il sito Infrastructure Canada indica che uno Schema pubblico-privato può allungare da 6 a 18 mesi la procedura. Per dire che lo schema è ben lungi dall’assicurare che i grandi progetti di più di 100 milioni di dollari siano in grado di procedere in questa fase.

Anche se i Comuni o le Aziende Idriche fossero in grado di scegliere tra il privato (P3) e il pubblico, dopo essere passate attraverso le lungaggini dello schema P3 per servizi e impianti idrici finanziati in parte dal NBCF^[3], il CETA avrebbe compromesso la decisione. Le imprese private sarebbero in grado di contestare le gare per le infrastrutture (ad es. per il trattamento delle acque reflue) che non hanno vinto, facendo ricorso alle norme CETA sugli appalti. I Comuni, già impantanati dalle procedure defatiganti e invadenti dello Schema P3, si troverebbero di fronte a nuovi ritardi se alla fine della procedura, un consorzio privato decidesse che la scelta del Comune di mantenere l’acqua in mano pubblica viola le norme sulle gare del CETA. Un pericolo ancor più grave se la decisione di PPP Canada è definitiva e vincolante.

Benché le norme del CETA sugli investimenti non si applichino alle gare pubbliche, un consorzio P3 che “cerchi di fare un investimento, lo stia facendo o lo abbia fatto” in Canada potrebbe avvalersi della forte tutela degli investimenti prevista nell’Accordo. Essa comprende il divieto di requisiti di prestazione (ad es. nessuna norma di contenuto nazionale o sulle assunzioni nei progetti idrici). Quel che più importa, le aziende pubblico-private otterrebbero garanzie di “trattamento giusto ed equo” in modo che una violazione di “una specifica situazione prospettata ad un investitore per indurlo ad un investimento tale da creare una legittima aspettativa sulla quale l’investitore si basa per decidere se effettuare o mantenere l’investimento previsto nell’altro paese,” possa rappresentare un motivo per risarcimento di milioni se non centinaia di milioni di dollari decisi da tribunali privati per gli investimenti.

È certo che il forte incoraggiamento del governo a favore di imprese P3 per i servizi idrici locali, schema P3 compreso, e particolarmente la decisione di PPP Canada di spingere le Autorità locali ad imboccare la strada del privato in cambio di finanziamenti federali, crei un’aspettativa da parte delle aziende idriche private che può innescare controversie investitore-stato (se, ad esempio, l’opposizione dei cittadini a una P3 o alla privatizzazione porta alla revoca della decisione di PPP). È sicuramente difficile sapere come un tribunale per gli investimenti potrebbe pronunciarsi in casi del genere – un dubbio che alimenta l’opposizione pubblica a queste corti ad hoc di giustizia privata.

In sostanza il CETA crea nuovi ostacoli e problemi ai governi locali, alle Aziende di servizi pubblici e alle Aziende della Corona, nel campo delle infrastrutture, in particolare per i progetti idrici. Contribuiscono tutti a rafforzare la tendenza degli accordi come il CETA, a facilitare il trasferimento dei beni pubblici in mani private (e di mantenerveli). Una visione miope all’estremo, quando di fatto la tendenza globale va verso la rimunicipalizzazione dei sistemi idrici, dei trasporti, dell’energia e delle poste, precedentemente privatizzati.

Come evidenzia Scott Sinclair, ricercatore di CCPA (Canadian Centre for Policy Alternatives) in materia di commercio, in un recente studio su Servizi pubblici e Accordi internazionali sui servizi, il settore dell’energia della Germania ci offre un bell’esempio dei vantaggi della proprietà pubblica e delle ragioni per cui dobbiamo salvaguardare il diritto alla rimuncipalizzazione: “Dal 2007, centinaia di Comuni della Germania hanno rimunicipalizzato le aziende fornitrici di elettricità o creato nuove aziende elettriche pubbliche, e altri due terzi di paesi e città stanno prendendo in considerazione decisioni analoghe. Nel paese il malcontento nei confronti dei fornitori privati di elettricità è dovuto soprattutto alla scarsa conversione verso le energie rinnovabili. Gli incentivi di mercato per l’opzione energia verde sono pochi, così i Comuni stanno prendendo in mano la transizione verso le rinnovabili. Le Amministrazioni locali hanno poi scoperto che i monopoli o oligopoli privati dell’energia tendono a gonfiare i prezzi, mentre la rimunicipalizzazione li abbassa.

“Le decisioni sul modo migliore di fornire un servizio pubblico variano a seconda delle circostanze” scrive Sinclair. “La possibilità di rispondere alle novità, al mutare delle condizioni, o ai cambiamenti dell’opinione pubblica è una libertà essenziale per i governi democratici impegnati a servire al meglio l’interesse pubblico.” Per salvaguardare questa libertà essenziale bisogna riscrivere il CETA per escludere del tutto l’acqua e i servizi idrici, proteggere le scelte pubbliche sull’acqua dalle controversie commerciali o sugli investimenti, ed incoraggiare - invece di limitare - la capacità delle autorità locali di cambiare rotta quando la privatizzazione fallisce.

[1] First Nations (in inglese) o Premières Nations  (in francese), sono i popoli indigeni o autoctoni del Canada, (esclusi gli Inuit e i Meticci) presenti prevalentemente nell'Ontario e nella Columbia Britannica.

[2] PPP Canada è un’Azienda federale della Corona istituita di recente per favorire e sostenere la creazione di imprese pubblico-private

[3] Il New Building Canada Fund (NBCF) ha una dotazione di 14 miliardi di dollari destinati a progetti di interesse nazionale, regionale e locale per promuovere crescita economica, nuova occupazione e produttività