La participación ciudadana en la gestión de los servicios del agua en Europa : Montpellier
A las asociaciones y colectivos que actuaron para volver a una gestión pública de su servicio local del agua, el Movimiento Europeo del agua les pidió que describieran los mecanismos de participación ciudadana en la gestión del servicio (mecanismos ya implementados, en proceso de implementación o deseados), y que analizaran las fuerzas y los puntos débiles de dichos mecanismos. En este artículo, la asociación Eau Secours 34 presenta el caso de Montpellier.
Hasta el 2016, Francia contaba con cerca de 34 000 servicios de agua y saneamiento. Una reforma territorial votada en 2014 y 2015 los va reducir a una décima parte. Con 3500–4000 servicios más importantes, alimentando desde 15 000 hasta varias centenas de miles de usuarios, la cuestión de la participacion ciudadana va a volverse aún más fundamental, ya que los usuarios estarán más alejados de los centros de decisión. Por ende, existe un riesgo de dilución de la participación ciudadana, en un contexto que también va a ser impactado por la implementación de la directiva sobre la adjudicación de contratos de concesión.
La vuelta a una gestión pública del servicio del agua en la Metropole de Montpellier
En Montpellier hacía 25 años que la gestión del agua estaba adjudicada a Veolia y el contrato se terminaba en el 2015.
Después de las elecciones municipales del 2014, el nuevo presidente de Montpellier Méditerranée Métropole (31 municipios) decidió por una parte poner fin a la licitación para un nuevo contrato de gestión privada iniciada por su antecesor, y por otra de volver a una gestión pública.
Dicha decisión se tomó en un contexto político local muy particular. El colectivo creado por la asociación Eau Secours 34 había organizado una petición y votaciones ciudadanas exigiendo la vuelta a la gestión pública de los servicios del agua y saneamiento. El colectivo había presionado muy fuerte a los candidatos a las elecciones municipales, y esta presión fue decisiva para la vuelta a la gestión pública (leerse en francés, renversement de situation). Esto no suele pasar nunca en Francia. En Paris, la decisión de volver a la gestión pública del servicio del agua la tomó el alcalde, sin consultar a los parisinos, quienes manifestaban poco interés en el asunto.
Eau Secours 34 siempre consideró que la gestión pública no era por si sola una garantía de una buena gestión social, ecológica y democrática del servicio del agua. Por ende, la batalla de Eau Secours 34 para la vuelta a la gestión pública se asoció a varias reivindicaciones, entre las cuales la participación ciudadana efectiva en la gestión del servicio.
En cuanto se tomó la decisión de volver a la gestión pública, la Metropole de Montpellier creó un comité de seguimiento de la implementación de la régie publique. Dicho comité estaba encargado de dar consejo al presidente de la Metropole de Montpellier. Eau Secours 34 contaba con 2 representantes en este comité de 35 personas (representantes electos, representantes de asociaciones y sindicatos, personas expertas). El comité propuso la creación de una régie publique à autonomie financière et personnalité morale y de un observatorio del agua, tal como Eau Secours 34 deseaba. El presidente de la Metropole de Montpellier siguió estas opiniones, tal como había prometido. Este comité desapareció el 1 de enero de 2016, al comenzar la empresa pública de servicios, pero el observatorio del agua ha de reemplazarlo.
La participación ciudadana en la gestión de los servicios locales del agua y saneamiento en Francia
Para entender los mecanismos de participación ciudadana que posiblemente se puedan implementar en Montpellier, hay que describir brevemente el marco institucional francés de la gestión pública de los servicios locales del agua y saneamiento, insistiendo particularmente en la gobernanza.
En Francia, los servicios locales del agua y saneamiento son SPIC (servicios públicos industriales y comerciales). Los SPIC son el equivalente de los SIEG (servicios de interés económico general) definidos a nivel de la Union Europea.
La entidad local (municipio, comunidad de municipios, metrópolis...) escoge entre la gestión pública o privada para los SPIC que maneja. La ley autoriza 3 modos de gestión pública de los servicios locales del agua y saneamiento :
1- Régie à autonomie financière
Régie à autonomie financière es un EPIC (entidad pública industrial y comercial). La asamblea deliberante de la entidad local (consejo municipal, consejo comunitario o consejo metropolitano) rige la régie (voto del presupuesto, de los mercado públicos, del precio del agua...) El presidente de la asamblea deliberante (alcalde o presidente de la comunitad o de la metrópolis) es el representante legal de la régie. Ésta puede crear un consejo de explotación que puede ser consultado por la asamblea deliberante antes que la misma proceda a los votos. Los miembros del consejo de explotación son mayormente personas electas en la asamblea deliberante, pero puede haber miembros de la sociedad civil (representantes de asociaciones de usuarios, asociaciones medioambientales, personas expertas).
2- Régie à autonomie financière et personnalité morale
Régie à autonomie financière et personnalité morale es un EPIC (entidad pública industrial y comercial). El consejo de administración de la régie rige la misma (voto de los presupuestos, de los mercados públicos, del precio del agua...). El director de la régie (un agente público) es el representante legal de la misma. Los miembros del consejo de administración son designados por el presidente de la asamblea deliberante. Son mayormente miembros de la asamblea deliberante pero también puede haber miembros de la sociedad civil (representantes de asociaciones de usuarios, de asociaciones medioambientales, de asalariados, personas expertas). El presidente de la empresa pública de servicios siempre es una persona electa formando parte de su consejo de administración.
Ocurre muy pocas veces que representantes de la sociedad civil formen parte del consejo de explotación o del consejo de administración. Los casos conocidos se cuentan con los dedos de una mano.
3- Société publique locale (sociedad pública local)
La sociedad pública local (SPL) es una sociedad anónima con capital 100 % público. Debe haber al menos 2 entidades públicas accionistas de la sociedad. El consejo de administración rige la SPL (voto del presupuesto, de los mercados, del precio del agua...). Los mercados no son obligatoriamente públicos; en su mayoría son mercados de adjudicación directa. El presidente de la SPL es el representante legal de la misma. Los miembros del consejo de administración son personas electas de las entidades públicas locales accionistas. El presidente de la SPL es una persona electa formando parte del consejo de administración de la SPL. Pueden haber observadores de la sociedad civil en el consejo de administración de la SPL. Pero estos observadores (también llamados censores) no tienen derecho a voto.
En consecuencia la régie à autonomie financière et personnalité morale aparece como la mejor solución desde el punto de vista de la participación ciudadana.
La entidad local también puede apoyarse, pero no es obligación legal, en varias comisiones para administrar en la mejor forma posible sus servicios públicos de agua y saneamiento. Dichas comisiones emiten recomendaciones consultivas que la asamblea deliberante de la entidad local puede implementar, o no. Están formados por personas electas y a veces también por representantes de la sociedad civil designados por la entidad local. La logística de estas comisiones es a cargo de los servicios administrativos de la entidad local.
La Comisión agua y saneamiento se consulta para todo lo que concierne los servicios de agua y saneamiento, pero también, en forma más ámplia, para todo lo que toca a la política del agua. Se compone de personas electas.
La Comisión de control de los servicios públicos locales (CCSPL) emite un dictamen anual sobre el precio y la calidad de los servicios públicos locales. Se compone de personas electas y representantes de las asociaciones de usuarios designados por la entidad local. Hay menos de mil en Francia.
La Comisión de control financiero, cuya existencia está prevista por el Código General de las Entidades Territoriales, podría efectuar cada año el control financiero de la gestión del servicio adjudicado a empresas privadas. Compuesta de personas electas, también puede integrar personas cualificadas. En realidad hoy en día sólo se pueden contar menos de 5 de ellas para más de 30 000 servicios, lo que demuestra la poca voluntad de las entidades locales para efectuar un verdadero control de los adjudicatarios privados.
El Observatorio del agua es una comisión extra-municipal (en el caso de la ciudad de Paris) o extra-metropolitana (en el caso de Montpellier). No hay obligación ninguna de tener este tipo de comisión, y en realidad casi no las hay. La legislación es poco precisa al respecto. En Paris, el Observatorio del agua se compone de 4 grupos (personas electas, representantes de asociaciones, representantes del personal, personas expertas). Tiene un secretariado general formado por el servicio administrativo agua y saneamiento de la entitad local que se encarga de la logística. Dispone de un presupuesto anual suministrado por el ayuntamiento de Paris, de un monto de 10 000 euros, que abona una página web. El presidente del observatorio viene del grupo de personas expertas. Un observatorio del agua puede ser consultado por la entidad local para todo asunto acerca de su política del agua ; esto va mucho más allá de los servicios del agua y saneamiento : por ejemplo, gestión del alcantarillado y del riesgo de inundación, preservación de los recursos de agua... Un observatorio del agua también puede ocuparse de un asunto que parezca importante y someter sus conclusiones a la entidad local. Un observatorio del agua se distingue también de las otras comisiones porque permite la introducción de un poco de democracia directa : sus reuniones son públicas y los usuarios pueden participar en ciertos debates sin ser obligatoriamente miembros del observatorio. Es por eso que el observatorio interesa mucho a Eau Secours 34.
La participación ciudadana en la gestión del servicio del agua de la metropole de Montpellier
La metropole de Montpellier optó por la una régie à autonomie financière et personnaité morale para la administración de su servicio público local del agua.
El consejo de administración de la régie des eaux de la métropole de Montpellier cuenta con 20 miembros: 14 personas electas; 4 representantes de asociaciones, de los cuales uno para Eau Secours 34; 1 representante del personal; y 1 persona experta. El presidente de la régie es el alcalde de Grabels, quien apoyó el colectivo que Eau Secours 34 había creado. La persona experta que es vice presidente de la régie formaba parte del colectivo. El ausentismo de las personas electas es muy elevado. Pero la composición del consejo de administración hace que siempre sean mayoritarias a partir del momento que haya quorum, al igual que en Paris.
La Comisión agua y saneamiento está consituída únicamente por personas electas de la metropole de Montpellier y su presidente actual es el alcalde de Grabels, presidente de la régie.
No hubo nunca Comisión de control financiero en la metropole de Montpellier.
La nueva Comisión consultiva de los servicios públicos locales cuenta con una decena de representantes de asociaciones. A pesar de solicitarlo regularmente, Eau Secours 34 no pudo integrar la CCSPL; sospechamos un bloqueo por parte de la dirección administrativa del agua y saneamiento de la metropole, con la cual siempre tuvimos relaciones difíciles.
El Observatorio del agua será creado en Montpellier a principios de 2017. Probablemente sus miembros serán en su mayoría los mismos que los miembros del comité de seguimiento. Por lo tanto, Eau Secours 34 tiene esperanzas de tener al menos un representante en el futuro observatorio.
En resumen, la participación ciudadana en la gestión del servicio del agua en la metropole de Montpellier va a implementarse gracias a los 3 mecanismos permitidos por la legislación francesa: el consejo de administración de la régie à autonomie financière et personnalité morale, la Comisión consultativa de los servicio públicos locales y el Observatorio del agua.
Los límites de la participación ciudadana en la legislación francesa
La Directiva Marco sobre el Agua pide que haya participación ciudadana en la elaboración y la implementación de la política del agua, pero bajo una forma poco precisa y no vinculante. La participación consiste en la consulta y la participación opcional en la toma de decisiones. No hay ninguna indicación acerca de cómo la ciudadana (es decir la sociedad civil) debe estar representado en los órganos de consulta y decisión. La transposición en la legislación francesa de la participación ciudadana, tal como la define la directiva europea, se hizo al mínimo, limitando de facto el alcance de estos mecanismos en la gestión de los servicios locales del agua y saneamiento.
La entidad local es la que decide quién representa la sociedad civil en el consejo de administración de la régie à autonomie financière et personnalité morale, en la Comisión consultiva de los servicio públicos locales y el Observatorio del agua, así como decide de la importancia de dicha sociedad civil en las partes involucradas. También es la entidad local la que decide con frecuencia acerca de qué asuntos la sociedad civil debe ser consultada, y puede participar de la toma de decisiones.
La posibilidad de tener representantes de asociaciones de usuarios y asociaciones ecologistas en el consejo de administración de la régie à autonomie financière et personnalité morale es un avance importante en término de participación ciudadana. Pero hay que tener presente que :
- Es la entidad local la que escoge a los representantes asociativos, y lo hace por lo general en función de los vínculos que tiene con dichas asociaciones (la mayoría de ellas dependen de los subsidios que reciben de la entidad local), y no en función de sus « competencias » o de su representatividad.
- El número de representantes asociativos en el consejo de administración a menudo es muy bajo respecto al número de personas electas.
- Ciertas decisiones sobre la régie se toman por la entidad local sin voto de su consejo de administración (un ejemplo es el caso de decisiones que resultan de la adopción por la entidad local de su plan director del agua potable).
Hemos de destacar que la mayoría de las decisiones tomadas por la régie después del voto de su consejo de administración son decisiones « administrativas » sin relación con asuntos sociales, económicos o ambientales (por ejemplo, la autorización al director de la régie para firmar una licitación pública de compra de material). Las decisiones « administrativas » se adoptan por unanimidad sin que haya necesidad de debatir, al contrario del voto anual del presupuesto, del precio del agua, de las inversiones para la renovación y el mantenimiento de las infraestructuras.
Un Observatorio del agua puede compensar en parte los límites de la participación ciudadana antes mencionados. Pero para esto la entidad local tiene que desempeñar su papel, consultándole regularmente, y dejándole cierta autonomía. No siempre fue así en Paris, en la época en que Anne Le Strat era presidenta de la régie Eau de Paris. Fue una de las razones de la renuncia de Henri Coing, primer presidente del Observatorio parisino del agua en 2016 bajo la presidencia de la nueva persona electa encargada de Eau de Paris después de la partida de Anne Le Strat. La situación parisina no parece mejorar. ¿Qué pasará en Montpellier? Lo ignoramos, pero Eau Secours 34 va a mantener mucha vigilancia respecto al Observatorio del agua que la metropole de Montpellier creará.
Contact: eau34 @ orange.fr